随着全球城市可持续发展投资缺口不断扩大，城市急需创新融资工具来拓宽可持续发展资金来源并弥补投资缺口。2023年11月，联合国人居署发布了题为《释放城市潜力：可持续城市发展的投资之道》（Unlocking the Potential of Cities: Financing Sustainable Urban Development）的研究报告（以下简称“报告”），深入洞察了全球城市化的机遇、特点和挑战，并探讨了实现城市可持续发展、增强城市可投资性的多元途径。

　　本文为报告第五章《让城市具有可持续性和可投资性的政策建议》（Make Cities Sustainable and Investable: Policy Recommendations）前半部分翻译，涵盖的政策建议包括：选择适当的发展道路，建立完善的监管制度体系，推广新型伙伴关系模式并发挥资金和资源的杠杆作用，提高城市信用度与加强对城市可持续发展的公共投资。

　　城市是国家经济增长的引擎，能够创造就业机会、提升生产力并提供体面的住房。然而，许多城市未能获得必要的公共和私人投资，导致无法充分释放潜力。缺乏足够的投资会导致城市得不到与经济密度相称的效益。高昂的经商成本可能会阻碍新商业活动的引入，从而使城市难以实现规模经济效益。同时，土地和资本市场运作不良会降低建筑物的建造标准。

　　为了提升城市的投资吸引力，必须创造有利的环境，包括建设有效运作的土地市场、确立适当的监管框架、提供良好的公共服务、增加公共财政投入，并制定可行的未来城市发展规划。而企业要在快速变化的城市环境中进行投资，既需要市场机会（如获得土地和融资资金），也需要对城市的未来抱有信心。以下是本报告针对“如何提升城市的可持续性和投资吸引力”提出的一系列建议。

　　各国应根据本国国情、发展阶段和条件，选择适合自身的发展道路，并以国家发展规划为指导，推动城市和地方的发展。

　　过去三四十年的发展经验表明，“发展”没有灵丹妙药。受经济结构、地理位置、历史传承、文化和自然环境等多种因素影响，不同国家的发展道路也不尽相同。回顾那些发展较快、较好国家的发展历史，可以发现它们所走的道路往往与本国的文化历史和国情相契合，并奉行相对多元化的经济和社会政策与实践。可见，针对不同的条件和发展阶段，采用当地人自主制定的解决方案，是取得成功的关键。

　　合理利用国家发展计划（NDP）可以确保城市发展与国家优先事项和条件保持一致。城市发展是国家整体发展的重要部分。随着21世纪国家发展规划的复兴，越来越多的国家开始将此计划纳入国际发展合作中。据统计，2007年仅有62个发展中国家制定了国家发展计划或战略，而到 2017年，这一数字增至130多个。对15个非洲国家的国家发展计划的分析显示，这些国家平均拥有约20个主要专题事项，其中“经济”是所有国家在国家发展计划中的第一优先事项，其次是基础设施、社会发展和金融（图1）。此外，为了与地球生态足迹范围内的要求保持一致，空间规划也应与国家发展计划密切协调。

　　确立健全的监管制度体系是确保城市具有可持续性和投资吸引力的关键。良好的政策、监管框架和法律制度不仅界定了政府、社会和企业在城市发展中的角色，还能促进私人投资，确保私有产权，形成运作良好的市场及可持续的融资体系。与此同时，它们也提供了灵活的基础设施、经济实用的建筑标准和环保开发要求。为进一步提升监管制度的效能，以下四个方面的改进至关重要。（PwC and GIF (2020), Increasing private sector investment into sustainable city infrastructure）

　　监管框架、法律制度和政策环境：建立明确的法律和监管体系，以授权国家和地方政府更好地管理借贷，并创建高效的土地和房地产市场系统。

　　机构环境：建立适应性强、富有能力的机构，使其具备获取和运用融资工具所需的方法和能力，并向企业提供投资机会。

　　投资和信用环境：对城市进行信用评级，以证明其信用度，从而吸引资本市场、企业等的融资。同时，还需要发展城市在规划和管理大型资本项目、管控货币风险和利率波动方面的能力。

　　财政环境：政府如何稳定其支出水平、控制税率、管控与融资工具相关的负债，将会直接影响到企业的投资意愿。

　　城市层面，投资者会考察城市及其所有担保人的信用度。世界银行估计，发展中国家最大的500座城市中，仅有不到20%的城市被认定为信用度合格。在非洲，大多数城市的信用度都较低，主要原因是收入基础薄弱和收款能力不足。但城市可以采取一系列措施来提升自身的信用度。例如，向用户收取基础设施费用、加强欠款收缴强度、利用技术降低收入管理成本，以及采用创新的融资模式来强化其财务系统等。这些措施还能够提高城市财务自主性，释放可用资金。

　　在投资项目时，投资者需要参考透明公开的市场条件和政策法规环境，以确保项目能够顺利进行并达到预期收益。此外，有保障的财务和创新的合作方法也将成为私人资本有信心投资项目的关键因素。

　　目前，大多数既有的融资方式主要惠及信誉良好的大城市和特大城市。许多其他城市，尤其是发展中国家的中小城市，却很难通过招商来获得所需规模的融资。那些成功摆脱了殖民奴役并改良信用度的国家都具备成功将政策付诸实践的经验。

　　政策行动应重点关注结构性改革和系统性制约的逐步解除。进行结构性改革有助于解决核心的财政和体制问题，以及克服核心的财政、体制和收入方面的制约因素。这反过来又能使城市进入资本市场并获得特别捐助基金的融资，用于投资城市发展。

　　投资于可持续城市发展不仅对城市本身有利，也有助于应对气候变化。临近城市的共同发展有助于提升城市政府的资本和土地利用效率，调动更多综合资源，为更多的人口提供服务。

　　城市领导者还可以创造有利的环境，利用公共资金撬动私人资源，并优先考虑将其投入可持续城市发展，从而使城市基础设施市场对私人投资更具吸引力(EMBARQ Network (undated),Three Promising Strategies for Financing Sustainable Cities)。这有利于帮助投资者做好准备，使其能够参与环境、社会和公司治理（ESG）项目，从根本上将环境、社会和公司治理方法整合到他们的投资流程中，最终实现负责任的、有道德的、可持续的、有社会意识的投资。

　　为实现可持续城市发展，应该同时采取吸引必要资金和推进可持续发展两大方面措施。例如，加强预算控制力度；提高信用度；通过土地增值和市政债券实现基础收入的多样化，并提高收入效率；改善收入征收方法；支持项目投资准备；优化城市采购流程。然而，最重要的还是通过提升公共管理的效率和透明度以吸引私人投资（PwC and GIF (2020), Increasing private sector investment into sustainable city infrastructure）。

　　各国可以通过出台必要的法律、政策和监管制度，简化行政程序，创造一个有利于政府和社会资本合作（PPP）发展的环境，以促进公私合作伙伴关系的深化，实现企业资金的有效利用。

　　《亚的斯亚贝巴行动议程》（The Addis Ababa Action Agenda on Financing for Development）强调了公私伙伴关系在基础设施融资中的关键作用。它指出，国家需要提升建设公私伙伴关系的能力，包括在规划、合同谈判、管理、财务和预算编制等方面的能力。此外，报告还进一步指出，需要建立明确的、符合社会和环境标准的问责制度，以公平分担风险和分配奖励。

　　政府和社会资本合作(PPP)可以为地方政府、企业和其他行为体共同参与的可持续城市发展提供创新、互利的机会，从而找到应对城市发展挑战的全方位解决方案。虽然实现繁荣、公平和可持续城市发展的征程充满挑战，但前进的道路是清晰且充满希望的。绿色债券、行政效率改革等创新解决方案可以联合公共政府部门和实体，帮助城市实现发展过程中的平稳过渡，缩小城市基础设施和发展融资缺口（图2）。其中，绿色债券是世界银行鼓励、刺激和帮助协调公共政府部门与企业应对气候变化的一种创新方式。

　　政府和社会资本合作既可以通过招标建立，也可以通过其他渠道建立，这取决于项目的发起者。在招标项目中，地方政府作为发起者首先确定适合以公私合作方式建设的潜在项目，并向企业征求建议书。而未经招标的项目则由企业作为发起者确定一个潜在的公私合作项目，并向地方政府提出建议。在这种情况下，虽然最初的发起者（可能会在评标中获得加分，但中标公司依旧是通过竞标选出。招标项目需要政府投入大量时间和资金来启动，而未经招标的项目则受益于企业的效率和商业洞察力，以及对相关成本和风险的评估。通过招标确立的公私合作项目可以根据政府的总体基础设施投资计划和优先事项来实施(OECD (undated), Financing Green Urban Infrastructure)。例如，华盛顿特区马萨诸塞大道以北的开发项目就是公私合作的一个成功案例（见专栏1），对那些可能对市民产生重大影响的项目，他们在设计方案时从市民的角度考量，并在确保实现可持续发展目标的同时嵌入价值回报范式。并且，在地方政府倡议城市发展的公平性时，也不遗漏任何市民需求。

　　华盛顿特区利用公私合作伙伴关系在马萨诸塞大道以北（North of Massachu-setts Avenue）修建了一个地铁站，并通过收回土地增值收益创造了大量财富。

　　虽然靠近市中心，但马萨诸塞大道北侧却是一个经济衰退的社区。1993年，该社区中24%的居民生活贫困，50%的居民没有汽车，这意味着对公共交通的需求很高。为了激活这个社区，并作为总体经济振兴计划的一部分，政府决定在此修建地铁站，以促进社区繁荣。然而，20世纪90年代末的华盛顿特区财政状况并不理想。因此，政府决定寻求外部资金援助，特别是企业的援助。最终，该项目最后由私人土地所有者、哥伦比亚特区和联邦政府共同出资，以公私合作的方式进行建设。每一方最初同意支付2500万美元（或总费用的三分之一），剩余费用由特区负责。地铁站建设工程于2000年底开始，2004年11月竣工。惊喜的是，在该区批准通过最终方案前，房地产开发商就开始对该地区的地块感兴趣，从而开启了持续近二十年的良性经济循环。

　　经济产出--2004年开始，所有部门的建筑和就业创造了47亿美元的总经济产出（至2014年累计建筑产出22亿美元，永久性产出25亿美元)。

　　劳动收入——2004年以来，建筑业产生的劳动收入总额超过11亿美元。至2014年，长期劳动收入接近19亿美元。

　　就业——在2004年至2014年期间，地铁站的建设支出推动了约14338个直接、间接和诱导性就业岗位的新增。此外，该项目还创造了15168个长期工作岗位，总计创造了29506个工作岗位。

　　肯尼亚政府旨在调动企业在基础设施领域的资本和专业知识，并于 2019 年启动了该国首个建设-经营-转让（BOT）项目——内罗毕高速公路，项目为期30年。该高速公路从姆洛隆戈（Mlolongo）延伸至詹姆斯-吉丘鲁路（James Gichuru Road）/怀亚基路（Waiyaki Way）交叉。